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解决授权立法问题还需推动人大自身改革

发布时间:2021-01-21 15:00:17 阅读: 来源:煤气发生炉厂家

解决授权立法问题还需推动人大自身改革

《立法法修正案(草案)》(下称“修正案草案”)于3月8日提请第十二届全国人大三次会议审议,这是《立法法》实施15年以来首次修正。  3月12日下午,十二届全国人大法律委员会关于《立法法修正案(草案)》审议结果的报告提交全国人大代表审议,在此前修正草案基础上再作63处修改,其中有实质性修改27处。

“《立法法》规范的是《宪法》中的立法权,因此它不同于一般的法律,在法律体系中地位很高,与《选举法》、《国旗法》、《集会游行示威法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》等同属于宪法性法律。” 四川大学法学院宪法学教授周伟对21世纪经济报道记者强调,它的修改至关重要,影响深远,关系到依宪治国的历史进程,因此需要通盘考虑,慎重修改。  周伟强调,《立法法》的修改和实施要特别重视现行《立法法》第八十七条的内容,即法律、行政法规 、地方性法规、自治条例和单行条例、规章如果出现超越权限、下位法违反上位法、违背法定程序等情形,由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。同时还应及时开展立法清理,将与《立法法》规定不符的既有的法律、法规、规章等进行修正或废止。  周伟教授长期研究宪法与行政法,并曾代理身高歧视、乙肝歧视、性别歧视、年龄歧视、生命歧视等在国内外有重大影响的宪法平等与反歧视案件。就此次《立法法》修改,21世纪经济报道记者专访了周伟。  税收法定为现代法治的两大基本原则之一  《21世纪》:全国人大法律委员会提交的修正案草案的审议报告提出,在现行《立法法》第八条只能制定法律的事项中,将税收专列一项,明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。对此你如何评价?如何理解税收征收管理的基本制度,这一点是否需要进一步明晰?  周伟:过去税收的内容体现在现行法第八条中的第八项,即基本经济制度以及财政、税收、海关 、金融和外贸的基本制度。现在不仅将税收这一项内容单列出来,且把顺序放在了关于公民的政治权利和人身权利的后面,与宪法规定的财产征收一样,税收也只能由法律规定。这突出了“税收法定”的原则,体现了四中全会关于全面加强依法治国的要求。  “税收法定”原则以对国家征税权力限制为核心内容,与《刑法典》中的“罪刑法定”原则一起在担负着维护公民财产权利和人身权利的重任,是现代法治国家的制度起源和两大基本原则。因此,“税收法定”在各国宪法性法律中都是最为重要的条款之一。因此,我认为修正案草案的规定回归到《宪法》,是对原来不规范的征税权力的法律矫正。  同时,如何解释税收征收管理的基本制度也是一个重要的命题。我认为它至少包括两方面的内容:一是税收在中央与地方的分配以及是否允许税收优惠的适用等宏观层面的问题,也包括税收登记、纳税申报、税款征收和税务检查等微观操作问题。我认为,“税收征收管理制度的基本制度”的内涵和外延都比较清楚,无需在技术上做进一步界定。这与第八条规定的“政治权利”和“人身自由”同样无需再通过列举的方式进行明晰一样。  解决授权立法问题还需推动  人大自身改革  《21世纪》:尽管修正案草案强调了“税法法定”原则,但是假如我们的过去的税收授权立法依然存在,那么税收法定原则依然会出现难以落实的问题。  周伟:这就涉及到现行《立法法》中第八条和第九条授权立法条款如何协调的问题。在第九条中,税收不在人大不得授权立法的范围之内。  现在我们存在大量的税收授权立法,其主要依据是1984年全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年全国人大做出的另一项更广泛的授权,即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。因此我们看到在国家的18个税种中由全国人大立法的仅3种,其余15个税种大部分皆由国务院制定施行条例或者暂行条例。  尽管修正案草案对授权立法做出了限定,但根据“法不溯及既往”的原则,这些限定对此前的授权立法决定并无法律约束力。因此,确实存在你说的税收法定原则可能难以落实的问题。  解决这一问题的办法就是借鉴《行政许可法》立法经验,在《立法法》中单独规定或者在第八条中增加规定:本法施行前有关税收的规定,制定机关应当依照本法规定在规定的期限内予以清理;需要继续施行的提请全国人大常委会予以认可;逾期没有清理修订的,自本法规定的清理期限结束之日起停止执行。  《21世纪》:修正案草案增加规定,授权立法决定不仅应当明确授权的目的、范围,还要明确授权的事项、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等,其中授权的期限不能超过五年,授权决定另有规定的除外;被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况。这种给修改是否充分,能否解决目前授权立法太宽太滥的问题?  周伟:人大及其常委会进行立法,既是其自身的权力,也是在履行《宪法》规定的义务。授权立法之所以需要,从宪法理论来看主要是在立法条件不完全成熟,或者不成熟,或者需要立法实验的时候,可以授权立法,授权立法的主要目的是通过授权无立法权的机关立法的方式,为人大立法积累经验。过去的问题在于授权立法范围太宽、期限太长,现在修正草案对授权立法的范围和期限都进行了明确界定,是一种立法完善。  过去授权立法没有授权期间,出现了不少“一授权就是二、三十年”的情形,是我国法制建设历史阶段的体现。现在修正案草案提出要将期限限制在五年之内,我认为这是符合实际要求的。如果授权立法时间过长,这就不是授权立法长短的问题,而是是否适合立法的问题。同时,我认为修正案草案的但书条款“授权决定另有规定的除外”也应进行限制,我认为最多不得超过十年,否则这个口子一开,前面的授权立法期限规定的法律效果在很大程度上就会被抵消掉。  我认为,从长远来看,要解决授权立法的问题,还是要提高人大自身的立法能力,推动人大代表专职化等自身组织体系的改革。  现行《立法法》第八十七条  需要激活  《21世纪》:修正案草案提出,制定部门规章,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责;制定地方政府规章 ,没有法律、行政法规、地方性法规依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。对此,你如何评价?对进一步约束部门规章和地方政府规章你有何建议?  周伟:部门规章与地方政府规章的问题也是《立法法》实施过程中比较突出的问题。各级政府的红头文件非常多的,有的属于部门规章或者地方政府规章,但还有很大一部分仅仅是规范性文件。这些红头文件有不少减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的内容,也有一些扩展了本部门的权力、减少了本部门的职责的内容。这在一定程度上违反了依法行政的原则,因此需要对部门规章和地方政府规章在内的红头文件进行严格规范。  我认为,要从根本上解决部门规章和地方政府规章“任性”的问题,还在于落实和激活现行法第八十七条的规定,规章如果出现被认为超越权限,违反上位法规定或者被认定为不适当应当予以改变或撤销等情形,应当由有关机关予以改变或者撤销。

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